Stjórnskipun Íslands og þrískipting ríkisvaldsins- Eiga að vera persónuleg tengsl á milli löggjafarvalds og framkvæmdavalds?

Umræðan um stjórnlagaþing fer hátt þessa dagana, 523 frambjóðendur hafa boðið fram krafta sína til að taka til í stjórnskipan landsins og þeir hafa nú fengið úthlutað númerum til að auðvelda kjósendum valið. En um hvað eiga kosningarnar að snúast?

Byrjum á að taka til skoðunar hvert hlutverk stjórnskipunar er. Stjórnskipun er rammi æðsta valds hvers ríkis. Stjórnskipun er því æðri Alþingi sjálfu, æðra ríkisstjórninni og æðra dómsvaldinu. Hún er með öðrum orðum æðri hinu þrískipta ríkisvaldi, því að valdhafinn og stjórnarskrárgjafinn er þjóðin sjálf, þ.e. fólkið sem mótar þessi grundvallarlög. Hlutverk þessa ramma er að setja leikreglur um háttsemi valdhafa hins þrískipta ríkisvalds gagnvart þegnum þess, þ.e. þjóðinni. Til að reglur þessar nái markmiði sínu verða þær að vera gagnsæjar, almennar og sanngjarnar. Til að útfæra reglurnar hefur Alþingi verið veitt það hlutverk í núverandi stjórnarskrá að  útfæra lög sem þrengja síðan hlutverk reglnanna að samskiptum mannanna við stjórnvöld. Dómsvaldinu hefur síðan verið veitt vald til að túlka reglurnar þegar ágreiningur hefur risið og framkvæmdavaldinu hefur verið veitt vald til að framkvæma og gera gjörninga sem byggja á reglunum. Hingað til hefur stjórnskipun grundvallast á þremur grundvallarreglum, lögmætisreglu, jafnræðisreglu og andmælareglu. Þessar reglur þýða að ekki má setja lög sem ganga í bága við stjórnskipun og ekki má setja stjórnvaldsfyrirmæli sem gagna í bága við lög, að ekki skuli mismunað með lögum og að menn hafi rétt til andmæla, hvort heldur sem er fyrir dómsvaldi eða framkvæmdavaldi. Þrískipting ríkisvaldsins er jákvæð afleiðing byltinganna í Ameríku og Evrópu í lok 18. aldar og í upphafi 19. aldar þegar fólk reis upp gegn einræði konunga og líkra einvalda.

Þetta er mikið vald sem fólkið hefur framselt til ríkisvaldsins þrískipta. Mikið traust sem lagt er á þingmenn, mikið traust sem lagt er á framkvæmdavaldið. Traustið sem sett er á dómstóla er einnig mikið, en þó er það með öðrum hætti. Þessir þrír pólar eiga að virka sem aðhald hver á anna, þ.e. ef að einn fer fram úr sér þá eiga hinir að grípa inn í og tempra þess vald. Og rétt eins og með stjórnarskránna þá er fólkið einnig valdgjafi Alþingis. Sú hefð hefur ríkt að sá flokkur eða þeir flokkar sem stærsta kosningu fá myndi ríkisstjórnina. Það leiðir af þingræðisreglunni, óskrifaðri reglu sem gengur út á það að svo lengi sem ríkisstjórn nýtur traust, eða a.m.k. fær ekki á sig vantrauststillögu þingsins, er henni fært að vera við völd. Um leið velja þessir flokkar sér ráðherra og mynda ríkisstjórn. Þessi mynd skekkir tilgang þrískiptingar ríkisvaldsins því að augljós og alltof mikil tengsl eru á milli valdhafa á þinginu og ríkisstjórnarinnar. Þessu til stuðnings má benda á hina áralöngu umræðu um þingmannafrumvörp og stjórnarfrumvörp til laga á Alþingi. Þingmannafrumvörpin daga uppi á meðan stjórnarfrumvörpin fara greiðlega í gegn, flest hver. Vopn stjórnarandstöðu eru því engin til að sporna við vondri lagasetningu þar sem meirihluti þingmanna hverju sinni er í sömu flokkum og ráðherrarnir. Sjálfstæði þingmanna verður því minna og hlutverk þeirra óljósara. Með tímanum hafa þingmenn orðið að einskonar já-röddum ríkisstjórnanna. Þar með er tilgangur þingsins orðinn veigaminni og hlutverk stjórnskipunarinnar óljósara. Framkvæmdavaldið hefur allt í hendi sér og getur trompað útspil þings og dómsvalds með auðveldum hætti.

Nú um mundir hefur reynt gífurlega á hið þrískipta ríkisvald. Án þess að gera það að aðal umræðuefni þessarar færslu þá er ljóst að þingið, ríkisstjórnin og dómsvaldið nýtur lítils trausts. Í færslu sinni frá 30. október „Hví þverr traustið?“ veltir Þorsteinn Pálsson því fyrir sér hver orsökin fyrir því sé að hið þrískipta ríkisvald nýtur svo lítils trausts sem raun ber vitni. Án þess að hann komist að einhverri konkret niðurstöðu veltir hann upp því sem mætti líta á sem upphafspunkt í umræðunni til að komast að niðurstöðu í framtíðinni:

„Svarið við vantraustinu er hvorki aukin sundrung með persónukjöri og þjóðaratkvæðagreiðslum né einn sterkur leiðtogi með eina uppskrift. Hér vantar öllu heldur hugmyndafræðilega kjölfestu. Hún auðveldar þingmönnum að treysta á dómgreind sína og láta á hana reyna í sókn og vörn andspænis kjósendum. Það eflir traustið.“

Þorsteinn hittir naglann á höfuðið. Hér hefur í gegnum tíðina verið snöggur blettur á hugmyndafræði manna í þessum efnum, lítið hefur verið lagt fram sem leitt gæti í ljós nýjar hugmyndir. Kannski má segja að lítið hafi verið um tækifæri til að koma þeim á framfæri og menn kannski í raun ekki verið uppteknir við þennan hluta stjórnskipunarinnar. Nú hins vegar gefst tækifæri fyrir þjóðina til að láta hugmyndir í ljós og setja fram kröfur um það hvernig þessum málum er háttað. eftir hrun hafa menn einkum komið með hugmyndina um persónukjör og að sú aðferð muni takmarka áhrif ráðherra á þinginu. 

Þessar hugmyndir eru góðra gjalda verðar. Persónukjör gæti auðvitað haft takmarkandi áhrif á völd framkvæmdavalds, . Á það hefur þó lítið reynt hér á landi, en þó má finna dæmi úr mannkynssögunni þar sem menn náðu völdum með persónutöfrum og gátu gerst einvaldar á grundvelli þess. Ekki geri ég meira úr þeim áhyggjum í bili. Þessi orð má ekki túlka sem andstöðu mína við persónukjör, enda er ég þeim alls ekki andvígur. Ég teldi farsælast að bæði einstaklingar og flokkar geti boðið sig fram til þings. Hins vegar tel ég þessa breytingu eina og sér langt í frá að vera nóg til að tryggja sjálfstæði þingsins gagnvart framkvæmdavaldinu.

Það sem myndi tryggja það hins vegar er að ekki sé blöndun á þingmönnum og ráðherrum. Helst vildi ég sjá algera skiptingu þarna á milli. Ég myndi vilja að forsætisráðherra væri þjóðkjörinn sem Alþingismaður en að þingið kysi ráðherra úr röðum þingmanna og að hann veldi sér meðráðherra, sem lúta hans ábyrgð. Helst teldi ég heppilegast að hann kæmi úr röðum þingmanna en segði af sér sem þingmaður þegar þingið hefur valið hann sem forsætisráðherra. Það væri til þess að þingið gæti haft tögl og haldir í því að reka hann ef hann réði ekki við þann vanda sem glímt er við hverju sinni og gert honum að sæta ábyrgð. Síðan gæti það valið nýjan forsætisráðherra. Meðráðherrarnir væru síðan alfarið á ábyrgð forsætisráðherra, til þess að hann geti haft yfirsýn yfir verk þeirra og gert þeim að víkja sæti ef þeir valda ekki hlutverki sínu.

Þessi leið byggir að hluta til á því kerfi sem er í Bandaríkjunum, en þar velur þingið forsetann úr röðum flokka og persónukjörs. Þar er þó engin leið til að láta hann fara eða reka hann. Þetta myndi ég telja að væri kjörin leið til að þingmenn, hvort heldur sem er flokksbundnir eða í sæti eigin persónu, geti látið eigin sannfæringu ráða för við störf sín í þágu þjóðarinnar. Með þessum hætti mætti einnig gera ábyrgð þeirra ríkari gagnvart ríkisstjórn og auðveldara að gera ráðherrum að sæta refsingum og viðurlögum. Það er þó alls ekki aðalatriðið, heldur það að með þessu væri ennfrekar verið að treysta þrískiptingu ríkisvaldsins og þar með að tempra vald þess og setja því skarpari mörk gagnvart stjórnskipuninni. Þetta er hægt að tryggja með nýrri stjórnarskrá.

Undirritaður hefur boðið sig fram til stjórnlagaþings og hefur fengið framboðsnúmerið 6978.